Dictámenes

No. Las entidades locales sólo pueden solicitar los dictámenes que sean legalmente preceptivos. Las entidades locales pueden hacer consultas facultativas a la Comunidad Autónoma en su veste de Diputación Provincial. Por el carácter uniprovincial de La Rioja, la Comunidad Autónoma asume el asesoramiento a las entidades locales de su territorio, y, si la Consejería del ramo reenvía la consulta, es posible que, por esa vía indirecta, lleguen al Consejo Consultivo.

La omisión de una consulta preceptiva puede constituir un vicio sustancial del procedimiento y determinar la nulidad o anulabilidad de la actuación administrativa adoptada sin el dictamen legalmente exigido.

El expediente electrónico debe estar completo, foliado, ordenado e indexado, permitiendo la identificación y localización de todos los documentos que lo integran. No basta con una mera recopilación de documentos escaneados sin estructura ni índice.

Adicionalmente, el expediente electrónico debe permitir la búsqueda de texto y la copia de fragmentos del mismo.

• La STS 1336/2023, de 26 de octubre (ECLI:ES:TS:2023:4309), en su fundamento de derecho tercero, exige que el expediente electrónico no sea un mero amontonamiento de hojas escaneadas y que contenga un índice útil.
• La STS 222/2024, de 8 de febrero (ECLI:ES:TS:2024:736), sobre la necesidad de facilitar a los órganos consultivos el expediente completo.

Las consultas electrónicas se han convertido en la regla normal de actuación. Las consultas y expedientes pueden remitirse por medios electrónicos, siempre que se garantice la autenticidad, integridad y seguridad de la documentación remitida.

Los expedientes electrónicos deben cumplir los siguientes requisitos técnicos.

El Gobierno de La Rioja dispone dentro del epígrafe de Trámites de su página web uno correspondiente a la Petición de dictamen a través de la Consejería competente.

Cuando el órgano consultante pide el dictamen con ese carácter. No se exige la justificación de la urgencia, ni la cita de circunstancias excepcionales o una especial naturaleza del asunto.

Con carácter general, el Consejo debe emitir dictamen en el plazo de treinta días hábiles desde la recepción completa del expediente. En los casos declarados urgentes, dicho plazo se reduce a quince días hábiles.

Debe tenerse en cuenta el carácter colegiado del Consejo y que todos los dictámenes se debaten y aprueban en alguna sesión, por lo que la emisión de dictámenes en plazo depende del estudio del asunto, la formulación de una ponencia sobre el mismo, la inclusión del asunto en el orden del día de una sesión del Consejo, el debate y consideración de la ponencia, y la posterior preparación, firma y remisión del dictamen a la autoridad consultante.

Sí. El órgano consultante puede desistir de la consulta mientras el dictamen no haya sido emitido, comunicándolo formalmente al Consejo Consultivo.

Sí. Si considera que la documentación remitida es insuficiente para pronunciarse adecuadamente sobre el asunto consultado, el Consejo puede requerir la remisión de información o documentos complementarios.

Cuando la consulta o el expediente remitido no reúnen los requisitos exigidos por la normativa, el Consejo puede solicitar que se complete la documentación necesaria antes de emitir dictamen o devolverlo para su correcta tramitación (art. 42 RCCR).

La consulta al Consejo es causa de suspensión, por un tiempo máximo de 3 meses, del plazo (arts. 22.1.d) y 80.3 de la LPACAP).

Pero debe tenerse en cuenta: i) que la suspensión no es automática; ii) debe ser expresa, y se cuenta desde la notificación a los interesados de la formulación de la consulta hasta la notificación a los mismos de la recepción del dictamen; iii) que el Consejo, ex artículos 15 y 16 LCCR, debe dictaminar en un plazo de 30 días (15 en caso de urgencia), contados desde la recepción del expediente, si bien dicho plazo queda suspendido, entre 15 y 30 días, si el referido expediente ha de ser completado; iv) que, ex artículo 14.3 RCCR, son inhábiles todos los días de agosto (salvo habilitación ad hoc por urgencia); y v) que, si el Consejo no contesta en plazo, el órgano consultante puede proseguir la tramitación ex artículo 14.5 RCCR.

Las consultas deben remitirse por escrito y acompañadas del expediente completo, incluyendo:

• Texto definitivo de la propuesta.
• Expediente administrativo completo e indexado.
• Informe del órgano gestor.
• Informe jurídico correspondiente.
• Cumplimiento de los requisitos técnicos del expediente electrónico.

El Consejo Consultivo de La Rioja sólo puede asesorar a los Ayuntamientos riojanos en aquellos casos en que la consulta sea —legal o reglamentariamente— preceptiva y siempre que la dirijan a través de la Dirección General competente en materia de Administración local del Gobierno de La Rioja, todo ello en la forma y con los requisitos señalados en los arts. 9 y 40 del Reglamento del Consejo Consultivo.

Como excepción, las entidades locales pueden dirigir directamente al Consejo consultas sobre reclamaciones de daños y perjuicios de cuantía superior a 50.000 euros.

El Gobierno de La Rioja dispone dentro del epígrafe de Trámites de su página web uno correspondiente a la Petición de dictamen a través de la Consejería competente.

En general, el dictamen del Consejo es preceptivo cuando, en el ámbito competencial de la Comunidad Autónoma de La Rioja, la legislación aplicable lo requiera del Consejo de Estado o del Órgano Consultivo Superior de la Comunidad Autónoma.

En concreto (arts. 2.2 y 11 LCCR), el Consejo emitirá dictamen, preceptivamente, en una serie de casos, y podrá emitirlo facultativamente fuera de esos supuestos (art. 12 LCCR). Además de la Ley 3/2001 LCCR, otras leyes sectoriales, estatales o autonómicas prevén la intervención preceptiva del Consejo como una garantía de legalidad en la respectiva actuación. El Consejo de Estado recopiló en 2005 un listado de supuestos en los que se le debía formular consulta preceptiva, vid. Resolución de 21 de junio de 2005. 

En general, se tratará de asuntos de especial trascendencia que justifiquen la consulta al más alto órgano de asesoramiento jurídico de la Comunidad Autónoma, porque las Administraciones y entidades consultantes ya disponen de servicios de asesoramiento jurídico interno.

El Consejo garantiza con sus dictámenes que, en la legislación y en la práctica administrativa de La Rioja, se respete la autonomía local reconocida por la Constitución, especialmente cuando interviene, previa y preceptivamente, en los recursos que, para su defensa, se planteen ante el Tribunal Constitucional. Las entidades locales de La Rioja (incluidos los Municipios, Entidades locales menores, Mancomunidades, Agrupaciones y Consorcios) han de recabar la asistencia del Consejo exclusivamente para la emisión de dictámenes que sean preceptivos y se refieran a asuntos de su respectiva competencia, siempre previo acuerdo de sus respectivos órganos colegiados superiores de gobierno y bajo firma de su Presidente, Alcalde o máximo representante institucional, pero distinguiendo: i) las consultas sobre reclamaciones de daños y perjuicios, las cuales pueden ser dirigidas directamente al Consejo, y sólo son preceptivas cuando la cuantía reclamada exceda de 50.000 euros; y ii) las demás consultas, las cuales han de formularse a través del titular de la Consejería competente en materia de Administración local, para lo cual han de dirigirse a la Dirección General competente en dicha materia.

Las entidades públicas en las que la Comunidad Autónoma de La Rioja ostente competencias (incluidos los Consorcios en los que la misma participe, los organismos integrados en su Administración institucional, los órganos dotados por una ley de La Rioja de un régimen de autonomía orgánica o funcional, así como las entidades representativas de intereses económicos o profesionales, Universidades, Colegios y Cámaras Oficiales), han de recabar la asistencia del Consejo en cuanto actúen potestades jurídico-públicas, exclusivamente para la emisión de dictámenes que sean preceptivos y se refieran a asuntos de su respectiva competencia, previo acuerdo de sus respectivos órganos colegiados superiores de gobierno y bajo firma de su Presidente o máximo representante institucional, y siempre a través del titular de la Consejería a que estén adscritos o vinculados.

Corresponde al Consejo la asistencia jurídica externa al Gobierno y la Administración autonómicos de La Rioja, a cuyo efecto puede ser consultado por el Consejo de Gobierno, su Presidente o los Consejeros, facultativamente, en cuantos asuntos consideren oportuno; y, preceptivamente, en aquellos en que así lo exija la normativa vigente.

El Consejo presta asistencia jurídica al Parlamento de La Rioja en la forma prevista en su vigente Reglamento, cuyo art. 102 faculta a la Mesa para, de oficio o a instancia de un Grupo parlamentario, suspender la tramitación y recabar dictamen sobre cualquier Proyecto o Proposición de ley que, habiendo sido dictaminado por la Comisión correspondiente, no lo hubiera sido previamente por el Consejo Consultivo; y que también puede efectuar, a través de su Presidente, consultas facultativas o promovidas por los Portavoces de todos los Grupos parlamentarios.

Las entidades y órganos que pueden dirigir consultas al Consejo son las siguientes:

• El Parlamento riojano.
• El Presidente, el Gobierno y la Administración, autonómicos.
• Las entidades públicas de La Rioja.
• La Administración Local de La Rioja.

La potestad de consulta y la firma de la misma no son susceptibles de delegación ni de desconcentración.

El Consejo Consultivo de La Rioja sólo puede ser consultado por escrito suscrito por las autoridades de las Administraciones y entidades públicas de la Comunidad Autónoma de La Rioja determinadas por la ley.

No obstante, los ciudadanos pueden verse afectados por procedimientos administrativos que deban someterse a dictamen del Consejo, como reclamaciones patrimoniales, revisiones de oficio o determinados expedientes contractuales. En todos estos casos, la intervención del Consejo Consultivo supone una intensa garantía para el ciudadano.

El Consejo, como facultad especial de instrucción, puede abrir un trámite de audiencia y recabar alegaciones de los interesados, si lo estima necesario para dictaminar.

Históricamente, la parte más importante de la actividad consultiva del Consejo se refiere a materias como la responsabilidad patrimonial, la contratación administrativa, la revisión de oficio y la elaboración de disposiciones generales.

En la serie histórica de consultas, más del 45% se corresponden a reclamaciones de responsabilidad patrimonial, y más del 20% a reglamentos.

En las memorias anuales del Consejo se incluyen datos del número de dictámenes del respectivo año y de los anteriores.

Desde que se puso en funcionamiento el Consejo, el año con menor número de dictámenes fue 1996, con 12, y el año con mayor número fue 2008, con 159. La media histórica, desde su puesta en funcionamiento, es de 81 dictámenes al año.

Los dictámenes constituyen pronunciamientos jurídicos especializados y cualificados que orientan la actuación administrativa. Los dictámenes preceptivos se integran, como actos de trámite, en el procedimiento que tramite la Administración consultante. Aunque normalmente no son vinculantes, poseen una notable relevancia jurídica e institucional.

Los dictámenes incluyen una exposición de antecedentes, los fundamentos jurídicos aplicables al caso y una conclusión o parte dispositiva que contiene el parecer jurídico del Consejo.

Los dictámenes pueden localizarse a través de la página web, por distintas vías.

Si se conoce el número y año, se pueden consultar a través del índice cronológico. En otro caso, hay un buscador disponible en la página web del Consejo, que filtra los dictámenes por la fecha, la materia, el número de dictamen o palabras clave relacionadas con su contenido.

Indican si la resolución administrativa sigue o no el criterio expresado por el Consejo:

• Conforme con el Consejo Consultivo: la resolución sigue el criterio del dictamen.
• Oído el Consejo Consultivo: la resolución se aparta del criterio expresado en el dictamen.

Antes de la parte dispositiva de las resoluciones o disposiciones administrativas que se adopten en procedimientos en que haya dictaminado el Consejo, es obligatorio expresar si las mismas se adoptan de conformidad con su dictamen, en cuyo caso se expresará así con la fórmula "conforme con el Consejo Consultivo"; o si, por el contrario, se apartan del mismo, en cuyo caso se expresará así con la fórmula "oído el Consejo Consultivo" (arts. 2.5 LCCR y 11.1 RCCR).

En la práctica, se admite también la fórmula "conforme en lo sustancial" cuando la discrepancia es menor o en detalles secundarios o accesorios, pero no en lo principal que constituye el núcleo del dictamen.

No. Los dictámenes del Consejo Consultivo tienen carácter último y excluyente dentro de su ámbito competencial.

Los dictámenes son preceptivos cuando una ley exige su solicitud. Con carácter general, los dictámenes no son vinculantes. En cualquier caso, los dictámenes deben ser determinantes de la resolución ulterior.

Salvo que una ley disponga lo contrario, los dictámenes no vinculan. En el caso de las revisiones de oficio, el dictamen obstativo es vinculante e impide a la Administración consultante declarar la nulidad (art. 106 LPACAP). En otras palabras, el dictamen consultivo constituye un requisito procedimental habilitante y previo de la ulterior decisión revisora de la Administración, la cual sólo puede declarar la nulidad del acto si aquel dictamen es favorable a declarar la nulidad.

En todo caso, los dictámenes del Consejo Consultivo deberían ser siempre determinantes de la resolución que deba adoptarse, en el sentido de que deben tenerse en cuenta para adoptarla; sirven para motivarla; y requieren motivación si, pudiendo legalmente hacerlo, el órgano de resolución se aparta de ellos (art. 35.1-c LPACAP).

Los dictámenes emitidos por el Consejo se publican sin datos personales. Aunque los dictámenes contengan datos personales, antes de publicarlos se anonimizan para respetar los derechos de los particulares y cumplir la normativa sobre protección de datos personales.

Existen unas normas internas de publicación, aprobadas mediante el Acuerdo 8/2026 del Consejo.

Los dictámenes se remiten a la autoridad consultante, que podrá darles la publicidad que corresponda o considere (activa o pasiva).

El Consejo, por su parte, aprobó unas reglas de publicación de dictámenes que se ajustan al deber de secreto "mientras los asuntos no hayan sido resueltos por el órgano competente" (art. 25 RCCR). Por esta razón es fundamental que el consultante comunique al Consejo la resolución del asunto sometido a dictamen, sea conforme u oído el criterio consultivo.

En la página web institucional se publica información relativa a las consultas (recibidas y emitidas), pero no se incluye la publicación del dictamen hasta que se cumplen los plazos del Acuerdo 8/2026.

El Consejo Consultivo responde, siempre por escrito (en formato papel o electrónico), a las preguntas y consultas que se le formulan, mediante la emisión de una respuesta, denominada dictamen, ampliamente razonada en Derecho, con cita de las disposiciones legales y criterios jurisprudenciales aplicables al caso.